持续推动基层管理体制机制创新研究
兰考县委编办课题组
一、基层管理体制机制创新的历史背景
习近平总书记指出：“基层工作很重要，基础不牢，地动山摇”、“大家都要重视基层基础工作”。基层是党和政府联系人民群众的重要桥梁和纽带、服务人民群众的基础平台。基层政权直接面对社会和民众，其组织架构和运行体系，关系公众参与、社会治理、公共服务和百姓生活。所以，推进国家治理体系现代化，提高国家治理能力，加强基层政权建设是基础，也是关键。依据宪法规定，我国基层政权在农村指的是乡、民族乡、镇，在城市主要指的是区及其派出机构街道。乡镇（街道）作为我国最基层的国家行政机构，直接面向基层社会，直接联系服务广大人民群众。乡镇（街道）治理水平直接关系到人民群众的生产生活，决定着党执政的社会基础和执政能力、国家治理的根基和水平。党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确指出：“构建简约高效的基层管理体制。加强基层政权建设，夯实国家治理体系和治理能力的基础。”党的十九届四中全会提出：“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系。必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府。要完善国家行政体制，优化政府职责体系，优化政府组织结构，健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制。”
党的十九大报告提出要“统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制”，这为地方破解机构编制难题、盘活既存编制资源提供了改革方向和工作思路。兰考县按照“严控总量、盘活存量、优化结构、有减有增”的总体要求，全面统筹与合理配置机构编制这一重要政治资源，积极探索基层管理体制机制改革，不断优化执政资源配置，推动社会管理创新，转变政府职能，提高行政效率，使基层的执行力和治理能力得到显著提升。
二、基层管理体制机制创新遵循的原则
（一）坚持全面加强党的领导的原则。构建简约高效的基层管理体制，是加强党长期执政能力建设的内在要求，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础所在，必须与党的基层组织建设、人民当家作主的民主实践和基层治理的创新实践有机统一起来，牢牢抓住坚持和加强党的领导、巩固党执政的社会基础这个核心，以为人民服务、不断满足人民群众对美好生活追求为根本，着力协同高效以优化管理体制、着力方便人民群众以简化管理体制、着力基层治理以强化管理体制，创造党的领导全面、体制机制简约、运行管理高效、多方协同治理、群众办事便捷的基层治理新格局。
（二）坚持因地制宜的原则。习近平总书记在浙江工作时就认为，乡镇的建设应该从各地实际出发，因地制宜，从而在发展乡镇的同时，解决基层体制问题。习近平总书记特别强调要从推动基层经济社会发展的角度来解决基层体制问题，使基层体制机制运作能真正活起来，既能保证党和国家方针政策在基层的有效落实，又能因地制宜管理好基层社会，推动基层经济社会发展。
（三）坚持工作实际需要的原则。在基层政权建设中也存在，一些基层政府习惯于对口上级职能部门设置机构，同时上级职能部门为了方便也希望基层有直接对口的部门。实践表明，这样的机构设置，影响了基层治理的整体性和协同性，而且还带来编制的紧张、资源的浪费和工作的低效。改变这样的局面，必须上下联动，“上级机关要优化对基层的领导方式，既允许‘一对多’，由一个基层机构承接多个上级机构的任务；也允许‘多对一’，由基层不同机构向同一个上级机构请示汇报”；同时，基层政权也要结合工作实际，整合相关职能设立综合性机构，科学定位各机构职能属性和工作流程，做到承接有平台，对接有路径。
（四）坚持服务便利化的原则。党的十九大报告提出“深化机构和行政体制改革”，“建设人民满意的服务型政府”。这个要求落实到基层管理体制改革，一个重要任务就是推进直接服务民生的公共事务部门改革，改进服务方式，最大限度方便群众。基层政府承担的许多事务与人民群众生产和生活密切相关。改革开放以来，基层政府承担的公共服务、社会保障等方面的事务越来越多，许多基层政府部门拥有直接服务民生的职能和任务。为了更好地服务民生，最大限度地方便人民群众，不少地方的基层党委和政府改革体制机制，创新服务方式，创造了诸如“一站式”服务、“首问负责制”等便民服务平台和服务机制，取得良好效果，受到人民群众欢迎和好评。
三、乡镇（街道）工作运行中存在的问题
(一)机构设置不完善。原来的乡镇(街道)“三定”，内设机构3个、事业单位5个，已经不能适应基层经济社会发展的需要。一是乡镇(街道)没有便民服务中心、综合行政执法队伍等民生服务部门，造成业务比较分散，事出多个部门，群众办事难，工作效率低。二是目前乡村工作与过去不同，最明显的感受是由过去的“冬闲”变成了现在的“冬忙”，现在乡村工作日益繁多。如基层党建、乡风文明、社会治安、美丽乡村、产业发展等都要基层去落实，乡镇（街道）为了完成这些工作任务，大多乡镇(街道)都又私设有相关科室和临时机构，导致机构设置参差不齐，相对混乱。
（二）人员结构不合理。改革前，各乡镇（街道）一线岗位工作任务繁重，工作力量薄弱，人员整体年龄偏大，业务能力不强，创新意识不够，工作效率偏低，影响工作的正常推进，制约着兰考县工作水平的整体提升。因此，人事管理制度改革迫在眉睫、势在必行。
（三）权责划分不明确。改革前，法律法规规定的县级行政权力3000余项，而乡镇权力只有70多项，并且部分事项还属县级职能部门委托，只有在县级职能部门授权后才能使用；70 多项权力中虽然包含行政处罚、行政强制等权力，但由于乡镇政府没有相关的执法队伍和人员，实际工作中，这些权力不能得到真正落实。责任方面，经济指标、城镇建设、综合治理、安全生产、生态环保等每一项都要依靠乡镇去完成，工作任务繁重不说，出现需要追究责任的情况，乡镇相关工作人员总是首当其冲。权力和责任不对等，造成工作被动。
（四）便民服务质量不高。乡镇（街道）作为直接面向群众和企业的行政管理末梢，承担了大量的直接面对企业和群众的基层管理和服务职责。按照中央决策部署和要求，要统筹推动党政机构改革和行政审批服务便民化，从基层和群众关心的问题找突破口和着力点，充分运用互联网技术和信息化手段推动审批服务方式创新，切实解决企业和群众“办事难、办事慢、多头跑、来回跑”等问题。2014年以前，兰考县16个乡镇（街道）没有统一的便民服务中心，审批程序不清晰，承办事项不明确，岗位履职意识不强，群众办事要跑多部门、多窗口，经常发生门难进、事难办的现象发生。因此，对乡镇（街道）而言，持续提升服务水平、不断创新服务方式显得尤为重要。
四、兰考县在基层管理体制机制创新上的探索
（一）乡镇（街道）机构改革先行先试
兰考县委县政府主动担当、积极谋划启动乡镇（街道）及村居工作模式改革工作 ……此处隐藏4527个字……网上办结。开发了兰考政务APP客户端和中心微信公众号，办事群众可以通过APP和公众号随时随地实现网上申报和预约服务。开通微信公众号服务。群众进入兰考县行政服务中心的公众微信账号，可以随时随地查阅各种事项办事指南，了解所办事项的法律依据、申报材料、承诺时限、收费标准、审批流程、咨询电话；还可以实时查询窗口排队情况，方便群众错峰办理。加大审批服务事项权限下放力度，加强乡村便民服务中心（站）建设，切实做好审批服务便民化工作，真正实现让群众办事少跑路、甚至不跑腿的目标。
根据乡镇便民服务中心开展实际，编制完成乡镇（街道）便民服务标准化清单，并在全省推广。加快政务服务智能化，投放政务一体机150台，实现村级36项事项的真联真通真办，2020年，为群众办理服务事项12万件。此外，联合邮政公司，对乡镇中心办事出具老年证、身份证、证明材料等提供免费邮寄服务，打造“政府出资-中心出证-邮政出力”的服务模式，为全县87万群众提供上门送达服务。截止目前，乡镇大厅快递量达到6000多件，打通了群众办事“最后一公里”。
兰考县在三义寨乡开展完善优化便民服务中心建设运行试点工作中，形成了一套标椎化做法，省委编办认为有一定的参考和推广价值，以兰考县在三义寨乡便民服务中心为篮本，研究制定了《乡镇街道便民服务中心标椎化指导手册》，在全省推广。
(六)整合基层网格管理和指挥平台
第一，为加强和创新社会治理，构建简约高效的基层管理体制，提升基层社会治理能力和水平，兰考县推进“一中心四平台”建设。“一中心四平台”作为一种新的基层社会治理体系，打破了传统自上而下的“派单式”模式，将工作重心和工作重点不断下移，充分激发基层活力，提升基层社会治理和服务群众水平。兰考县大胆探索、主动作为，以系统革新为契机，以提质提升为导向，以双向交办为重点，深度融合线上线下多元渠道，着力推动基层干部下沉工作，在全县各地域、各领域纵深推进“一中心四平台”各项工作。一是推行网格化管理。兰考县网格化管理根据行政区域划分和人口分布，对16个乡镇（街道）网格进行了重新划分，将三个街道划分为32个社区，再按照1500至2000人口、片区等划分为125个基础网格，每个社区设网格服务站；其余13个乡镇以行政村为基本要素划分为432个基础网格，每个网格设网格服务站。全县共划分连片区域网格110个，一级网格557个，二级网格1542个，专属网格278个。二是基层干部下沉。乡镇（街道）班子成员（党建联络员）、管区区长（连片区域网格长）、包村干部（一级基础网格指导员）、村支部书记（一级基础网格长）、七办五中心人员（兼职网格员）每人配发一个账号，党委政府中心工作全部通过平台进行部署和总结。三是统一选配网格队伍。兰考县优先从村“两委”成员选拨兼任网格员311名；又从县直自筹自支事业编制人员中公开选录专职网格员。四是统一网格考核机制。县中心和乡镇（街道）指挥室共同对网格员进行月绩效考核，县中心负责网格员的综合监督评价机制，乡镇（街道）负责日常管理和工作实绩考核，考核内容包括日常考勤、平台积分、专项任务和不定期监督检查等方面，同时参考领导评议。考核成绩与绩效工资直接挂钩，并按照考核等次发放工资，有效激活全县网格工作的动力和活力。
兰考县充分利用“一中心四平台”架构体系，乡镇干部下沉网格后通过平台开展工作，乡镇部门通过平台审批事项，纪检督查部门通过平台督导工作进展情况，人民群众通过平台办事和反映问题，真正把干部力量、工作重心下移下沉，不断激发基层活力。同时在微信公众号上增添网格动态、网格故事、留言建议和随手拍等模块，打造成服务民生、互动沟通、宣讲故事的重要渠道。2020年，累计办理事件76.9万件，有效处置率达99%以上，网格员每人每天平均上传各类事件约36件，网格事件实现收集、上报、流转、处置全程闭环管理。2021年以来，共处置事件73.1万件，处置率达99.2%。其中，一级事件34.2万件，二级事件18.4万件，三级事件共18.2万件，四级事件2.3万件，事项类别涵盖党的建设、行政执法、脱贫攻坚、安全生产、环境保护等。
第二，兰考县大力推进基层治理体系和治理能力现代化建设，推动村级治理单元下沉，实现农村基层治理和服务向末端延伸，提升基层党组织组织力。一是坚持以人民为中心的发展理念，着眼于夯实党在农村的执政之基，探索推行了村级事务小微权力清单制度，让权力在阳光下运行。二是在村两委换届选举中坚持把党的领导贯穿始终，实现村书记、主任一肩挑，进一步强化党在农村的领导地位，基层组织力明显提升。三是16个乡镇(街道)454个行政村，每个村配备一名协管员、一名网格员（辅警），实现事有人管、事有人干。做到小事不出格、大事不出村、难事不出乡，矛盾不上交。
通过乡镇（街道）机构改革，下放权限，解决了“有事干不了”的问题；下沉人员编制，解决基层“有事没人干”的问题;建立综合行政执法队伍，解决基层“看得见管不了”的问题，为乡镇顽疾开出来了针对性的药方。
五、推动基层管理体制机制创新的意见建议
（一）放权赋权方面。要想从根本上改变基层政府有责无权、权责不对等、责权不匹配的现状，荆棘从生、困难重重，任重而道远。一方面，要重新界定基层政府的职能定位，重塑基层政权组织架构，除公安等特殊部门外，其他经济社会管理部门原则上要实行属地管理，建立健全基层政府管理体系。另一方面，要从法律范畴思考，通过立法和修改法律、法规的方式，赋予乡镇街道一级政府管理权限，从而彻底改变基层政府管理权限缺失的现状。
（二）“减县补乡”方面。通过“减县补乡”等有效措施，有效解决了基层长期存在的人员编制不足问题。但基层待遇较低、晋升渠道较少，仍普遍存在“招不来人、留不住人、干部积极性不高”等问题。一是建议增加编制，缓解基层人才紧缺的问题。二是建议省里支持每个乡镇设置1 个副科级事业单位，促进基层的长远发展。
（三）便民服务方面。建议县政府对进驻乡镇便民服务中心的县级部门职能进行调整，能下放的审批权力、可以委托办理的事项尽可能地下放到乡镇，并在资金、物资、人员和技术上给予支持，确保乡镇便民服务中心功能得以充分发挥。各乡镇要科学合理地设置服务窗口，尽可能将群众最关心、又希望在中心办理的水电气和有线电视收费、税务、工商及派出所(户籍)进驻便民服务中心。
（四）综合行政执法体制改革方面。从基层综合行政执法体制改革的探索和实看践，初步解决了基层行政执法权责不明监管不力、执法缺位、执法错位等问题。改革是一项系统工程，一切的改革都离不开法律制度的顶层设计，要及时进行相关法律的立改废释，通过科学立法、确保基层综合执法体制改革做到于法有据，依法施政，从而全面、彻底地解决乡镇街道在行政执法中存在的问题。
（五）人员管理方面。经过乡镇机构改革，人员增加，但工作效率并没有成倍增加。有些工作人员业务能力不强，还以年龄大为理由不学习或不愿学习，只愿做一些简单地工作，不能履行岗位职责。今后乡镇政府要对这些工作人员加大教育、管理、培训力度，健全考核机制，表彰先进激励后进，让乡镇机构改革成果落地生根，真正惠及群众。
